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25 de jul de 2010

Administração Pública – disposições gerais

Administração pública (ou gestão pública) é, em sentido orgânico ou subjetivo, o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas (tais como as autarquias locais) que asseguram a satisfação das necessidades coletivas variadas, tais como a segurança, a cultura, a saúde e o bem estar das populações.

Uma pessoa empregada na administração pública diz-se servidor público ou funcionário público.

A administração pública, segundo o autor ,pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para assegurar os interesses
coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas
jurídicas aos quais a Lei atribui o exercício da função
administrativa do Estado.

Sob o aspecto operacional, administração pública é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços
próprios do Estado, em benefício da coletividade.

A administração
pública pode ser direta, quando composta pelas suas entidades estatais (União, Estados, Municípios e DF), que não possuem personalidade jurídica própria, ou indireta quando composta por entidades autárquicas, fundacionais e paraestatais.

Administração Pública tem como principal objetivo o interesse público, seguindo os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A administração pública é conceituada com base nos seguintes aspectos: orgânico, formal e material.

Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de administração pública divide-se em dois sentidos: "Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado".

Em sentido objetivo é a atividade administrativa executada pelo Estado, por seus órgãos e agente, com base em sua função administrativa. É a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de serviços públicos. É a administração da coisa pública (res publica).

Já no sentido
subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e entidades designados para executar atividades administrativas.

Assim, administração pública em sentido
material é administrar os interesses da coletividade e em sentido
formal é o conjunto de entidade, órgãos e agentes que executam a função administrativa do Estado.

As atividades estritamente administrativas devem ser exercidas pelo próprio Estado ou por seus agentes.

Dentro da organização da Administração Pública do Brasil, integram o Poder Executivo Federal diversas carreiras estruturadas de servidores públicos, entre elas as de:

Há, ainda, os servidores não estruturados em carreiras (integrantes do Plano de Classificação de Cargos de 1970), temporários, empregados
públicos e terceirizados via convênio.

Administração direta e indireta

Administração direta é aquela composta por órgãos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias.

Administração indireta é aquela composta por entidades com personalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma descentralizada. São exemplos as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.

Segundo Granjeiro[carece de fontes?], são essas as características das entidades pertencentes à administração indireta:

Autarquias: serviço autônomo, criado por lei específica, com personalidade jurídica de direito
público, patrimônio e receitas
próprios, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada (conf. art 5º, I, do Decreto-Lei 200/67);

Fundação
pública
: entidade dotada de personalidade jurídica de direito
público, sem fins lucrativos, criada em virtude de lei
autorizativa e registro em órgão competente, com autonomia administrativa, patrimônio próprio e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes (conf. art 5º, IV, do Decreto-Lei 200/67);

Empresa
pública
: entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, com patrimônio próprio e capital
exclusivo da União, se federal, criada para exploração de atividade
econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou conveniência administrativa(conf. art 5º, II, do Decreto-Lei 200/67);

Conforme dispõe o art 5º do Decreto-Lei nº 900, de 1969: Desde que a maioria do capital votante permaneça de propriedade da União, será admitida, no capital da Emprêsa Pública, a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da Administração Indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

Sociedades
de
economia
mista
: entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, instituída mediante autorização
legislativa e registro em órgão próprio para exploração de atividade
econômica, sob a forma de sociedade
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou a entidade da Administração indireta (conf. art 5º, III, do Decreto-Lei 200/67).

Empresas controladas pelo Poder Público podem ou não compor a Administração Indireta, dependendo de sua criação ter sido ou não autorizada por lei. Existem subsidiárias que são controladas pelo Estado, de forma indireta, e não são sociedades de economia mista, pois não decorreram de autorização legislativa. No caso das que não foram criadas após autorização legislativa, elas só se submetem às derrogações do direito privado quando seja expressamente previsto por lei ou pela Constituição Federal, como neste exemplo: "Art. 37. XII, CF - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público".

Agências reguladoras e executivas

As agências executivas e reguladoras fazem parte da administração
pública
indireta, são pessoas jurídicas de direito
público
interno e consideradas como autarquias
especiais. Sua principal função é o controle de pessoas
privadas incumbidas da prestação de serviços públicos, sob o regime de concessão ou permissão.

Agências reguladoras

Sua função é regular a prestação de serviços
públicos, organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado.

Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: a) fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAQ); b) fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANFINE); c) regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP); d) exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).

Agências executivas

São pessoas jurídicas de direito
público
ou
privado, ou até mesmo órgãos públicos, integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta, que podem celebrar contrato de gestão com objetivo de reduzir
custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de serviços
públicos. Seu objetivo principal é a execução de atividades
administrativas. Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. São requisitos para transformar uma autarquia ou fundação
em uma agência
executiva: a) tenham planos
estratégicos
de
reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; b) tenham celebrado contrato de gestão com o ministério
supervisor.

José dos Santos Carvalho Filho cita como agências executivas o INMETRO (uma autarquia) e a ABIN (apesar de ter o termo "agência" em seu nome, não é uma autarquia, mas um órgão público).

CAPÍTULO VII
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Seção I
DISPOSIÇÕES GERAIS

        Art. 37. A administração
pública
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        III - o prazo de validade do concurso público será de até
dois
anos, prorrogável
uma vez, por igual
período;

        IV - durante o prazo
improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será
convocado
com
prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;

        V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo
efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre
associação
sindical;

        VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        VIII - a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão;

        IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo
determinado para atender a necessidade
temporária de excepcional
interesse
público;

        X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão
ser
fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;   (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)  (Regulamento)

        XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração
direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato
eletivo e dos demais agentes
políticos e os proventos, pensões ou outra espécie
remuneratória, percebidos cumulativamente
ou
não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não
poderão
exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como li-mite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados
Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o sub-sídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa
inteiros e vinte e cinco
centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tri-bunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério
Público, aos Procuradores e aos Defensores
Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

        XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo;

        XIII - é vedada a vinculação
ou
equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público;   (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são
irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso
XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        a) a de dois cargos de professor; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        b) a de um cargo de professor com outro
técnico
ou
científico; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 34, de 2001)

        XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas
públicas, sociedades de economia
mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;   (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        XVIII - a administração
fazendária e seus servidores
fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência
sobre os demais
setores administrativos, na forma da lei;

        XIX – somente por lei
específica poderá ser criada
autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        XX - depende de autorização
legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa
privada;

        XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação
técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento
das
obrigações. (Regulamento)

        XXII - as administrações
tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades
essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos
prioritários para a realização de suas
atividades e atuarão de forma
integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações
fiscais, na forma
da
lei ou convênio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

        § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter
educativo, informativo ou de orientação
social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção
pessoal de autoridades ou servidores públicos.

        § 2º - A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.

        § 3º A lei
disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação
periódica, externa e interna, da qualidade
dos
serviços; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        II - o acesso dos usuários a registros
administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        III - a disciplina da representação contra o exercício
negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem
prejuízo da ação
penal
cabível.

        § 5º - A lei
estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor
ou
não, que causem
prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

        § 6º - As pessoas
jurídicas de direito
público e as de direito privado
prestadoras de serviços
públicos
responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

        § 7º A lei
disporá sobre os requisitos e as restrições ao ocupante de cargo ou emprego da administração direta e indireta que possibilite o acesso a informações
privilegiadas.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        § 8º A autonomia
gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá
ser
ampliada
mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
público, que tenha por objeto a fixação
de
metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei
dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        I - o prazo de duração do contrato;

        II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

        III - a remuneração do pessoal."

        § 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        § 10. É vedada a percepção
simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração.  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

        § 11. Não
serão
computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter
indenizatório previstas em lei.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

        § 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Or
gânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa
inteiros e vinte e cinco
centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados
Estaduais e Distritais e dos Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

        Art. 38. Ao servidor público da administração
direta, autárquica e fundacional, no exercício de mandato
eletivo, aplicam-se as seguintes disposições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

        I - tratando-se de mandato
eletivo
federal, estadual ou distrital, ficará afastado de seu cargo, emprego ou função;

        II - investido no mandato de Prefeito, será afastado do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado optar pela sua remuneração;

        III - investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá as vantagens de seu
cargo, emprego ou função, sem
prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não
havendo
compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior;

        IV - em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de mandato eletivo, seu tempo de serviço será contado
para
todos
os
efeitos legais, exceto para promoção
por
merecimento;

        V - para efeito de benefício
previdenciário, no caso
de
afastamento, os valores serão determinados
como
se
no
exercício
estivesse.

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